Sussidiarietà ma anche dignità della politica

Leonello Solini

Il principio di sussidiarietà è da tempo diventato una delle parole d’ordine intorno alla quale si sviluppa buona parte del dibattito politico fra cattolici e non cattolici nel nostro paese.

Di più, si può dire che rappresenta uno degli aspetti più trasversali, più condivisi della costruenda identità politica europea, al punto da essere stato sancito formalmente nel 1991 nel trattato di Maastricht.

Si potrebbe dire che tanta dialettica politica, che fino a qualche tempo fa non aveva altro spazio che il continuum fra i due estremi del conservatorismo e del progressismo per svilupparsi, trova oggi un nuovo fecondo terreno di coltura fra coloro che si ergono a difensori della sussidiarietà e i vecchi statalisti duri e puri.

Sarebbe tuttavia fuorviante pensare che intorno a questo principio si possa costituire un nuovo cleavage capace di caratterizzare schieramenti opposti.

Ricerche recenti hanno individuato in elementi di ben altro spessore le linee di confine sulle quali il sistema politico italiano va schierando, dopo la disgregazione della contrapposizione fra Italia Democristiana e Italia Comunista, le sue bandiere.

E’ però interessante notare come, sebbene la maggior parte delle forze politiche attuali si guardi bene dal prendere posizione contro la sussidiarietà tout court, esista oggi un dibattito aperto fra diverse interpretazioni, diverse concettualizzazioni e diverse prospettive di applicazione di questo principio: dibattito i cui toni hanno andamento altalenante e che tuttavia non pare mai risolversi del tutto in una direzione sufficientemente condivisa.

In parole povere, si potrebbe dire che tutti (o quasi) sono d’accordo sul valore della sussidiarietà, ma anche che tutti (o quasi) hanno posizioni contrastanti su cosa sia e come si debba “fare”.

Non è intenzione di Agire Politicamente fornire in questa sede delle risposte, che finirebbero per sommarsi alle già numerosissime versioni esistenti sul “mercato” politico italiano ed europeo, quanto piuttosto fornire alcuni strumenti, per così dire, di “metodo” per favorire uno sviluppo del dibattito in corso che possa portare da qualche parte, senza tradire l’originario spirito del principio di sussidiarietà ed al tempo stesso integrandosi con una lettura dei tempi e della situazione politica che non è certo facile per nessuno.

D’altra parte anche la Chiesa Cattolica, che ha in qualche modo “dato i natali” al principio di sussidiarietà, sembra volerne accogliere l’applicazione alla propria struttura istituzionale come una sorta di ricerca continua, mai conclusa, basata sulla lettura ed il discernimento di quelle che sono le sempre mutevoli contingenze pastorali: è recente l’affermazione del card. Ruini “…la comunione ecclesiale, che incarna e manifesta l’essenza stessa del mistero della Chiesa, dà una dimensione nuova e soprannaturale a tutte le realtà ed i rapporti istituzionali nella Chiesa, comprese le possibili applicazioni del principio di sussidiarietà.”[1]

Pensiamo che tutti coloro che hanno a cuore la diffusione della dottrina sociale della Chiesa debbano in qualche modo farsi carico di questo “cammino” anche per quanto concerne la società civile italiana ed europea e riteniamo utile, per chi ha deciso o deciderà di impegnarsi in questa prospettiva, fornire alcuni strumenti per affrontare con cognizione di causa questa “fatica”, sgombrando se possibile il campo da qualcuno dei molti malintesi e ambiguità che, ad arte o involontariamente, sono stati disseminati sulla strada da percorrere.

Pensiamo in particolare ai tanti giovani, che rimproverano alle generazioni più adulte di essere tenuti da parte sia dal punto di vista della partecipazione che di una corretta informazione, e che avranno la possibilità, rafforzando il proprio “armamentario” teorico/concettuale, di proporsi con maggiore sicurezza ed al tempo stesso di difendersi meglio dai tanti che tentano di spacciare “kit” preconfezionati di domande e risposte confidando sulla possibilità di manipolare il loro consenso.

Le presenti note sono divise in quattro parti:

un inquadramento concettuale sulla sussidiarietà, con un cenno alla genesi ed alla natura del principio di sussidiarietà;
un esame sommario delle principali argomentazioni a favore dell’applicazione del principio di sussidiarietà;
la sottolineatura di alcune cautele e di alcuni passaggi necessari per un reale progresso verso la sussidiarietà;
una prima valutazione delle nuove prospettive aperte dalla recente riforma costituzionale.

Quello che si vorrebbe mettere in luce è che non basta proclamare il principio di sussidiarietà o inserirlo nei testi legislativi per pervenire ai risultati virtuosi della sua applicazione: occorre che tanto il sistema politico quanto la società civile siano in grado di soddisfare ad alcune precondizioni di carattere strutturale e culturale.

Lavorare perché queste precondizioni siano soddisfatte significa dunque creare i presupposti per una sussidiarietà funzionale ad un reale progresso civile, senza cedimenti sul piano della qualità dell’azione pubblica e della partecipazione dei cittadini, senza derive verso una sussidiarietà di facciata o uno statalismo sotterraneo e al tempo stesso senza esautorare la Politica (con la “P” maiuscola) dalle sue funzioni di salvaguardia della democrazia e senza snaturare in senso privatistico attività che, a prescindere da chi le gestisce, hanno un “DNA” pubblico.

SUSSIDIARIETA’: UN INQUADRAMENTO CONCETTUALE

Il principio di sussidiarietà ha avuto i propri natali nella Quadragesimo anno del 1931.

È infatti nell’enciclica di Pio XII che viene enunciata la regola della ripartizione delle competenze fra istanze maggiori e minori della società: “…siccome è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l’industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere a una più alta società quello che delle minori e inferiori comunità si può fare.”[2]

Vi è dunque una sorta di piramide rovesciata che parte dall’individuo e giunge attraverso passaggi per comunità via via più allargate sino ad una collettività estesa al massimo grado, quale oggi si potrebbe individuare nella dimensione sovranazionale.

Lo svolgimento di attività che non sono alla portata del livello più basso della piramide, passa automaticamente a quello superiore e così via fino al più alto.

Correlativamente, i livelli superiori della piramide non possono svolgere direttamente funzioni che possono essere adeguatamente esercitate ad un livello più basso.

Applicando questo criterio all’attività pubblica, si potrebbe dunque enunciare il principio di sussidiarietà più o meno come segue: le funzioni pubbliche devono essere svolte dai cittadini o dalle istituzioni di livello più vicino ai cittadini che siano in grado di svolgerle validamente.

Sorgono già in questa fase problemi interpretativi, perché non è sempre così facile capire quali sono le istituzioni di livello più vicino ai cittadini: innanzi tutto occorre chiarire che si parla di istituzioni in senso lato, pubbliche e private, ed occorre collocare nella “piramide” della sussidiarietà tutti quei corpi intermedi (partiti, sindacati, associazioni, ONLUS ecc.) che popolano l’esperienza civica della nostra comunità nazionale.

Occorrerebbe anche interrogarsi sul significato di “svolgere validamente”, e sui criteri con i quali questa “validità” viene valutata.

Tenterò più oltre di dare qualche orientamento alla ricerca di risposte su questi interrogativi. Per ora mi accontento di introdurre altri due concetti, ormai diffusi nel linguaggio comune come “sussidiarietà verticale” e “sussidiarietà orizzontale”.

Con il primo termine si fa riferimento ad una versione semplificata della “piramide”, nella quale trovano posto le sole istituzioni pubbliche ordinate per estensione territoriale: si suppone ad esempio che l’istituzione più vicina al cittadino sia il Comune (o addirittura la Circoscrizione, quando c’è), quindi la Provincia, la Regione e così via.

E’ lungo questa gerarchia che si spostano le funzioni pubbliche man mano che divengono troppo impegnative per essere affidate in toto all’istituzione di livello più basso.

Dunque ciò che non può essere svolto dal Comune compete alla Provincia, ciò che la Provincia non arriva a fare passa alla Regione, poi allo Stato e così via, fino alle istituzioni Comunitarie per le questioni che richiedono la messa in campo di risorse non reperibili ad altri livelli.

Si parla invece di sussidiarietà orizzontale quando si fa riferimento ad una sorta di doppia piramide, costituita da un lato dalle pubbliche istituzioni ordinate per dimensione, come nella sussidiarietà verticale, e dall’altro dai corpi sociali di vario genere, espressione della “società civile”, ordinati secondo il medesimo criterio.

Entrano quindi in gioco le libere associazioni di cittadini, il volontariato, le ONLUS ad ogni livello quali destinatarie “naturali” di compiti pubblici: solo in caso di impossibilità di queste a svolgerli efficacemente entra in gioco l’istituzione pubblica di pari livello.

La dinamica ascendente non è più dunque scandita dalla dimensione territoriale delle istituzioni, ma dal continuum “cittadini – corpi intermedi – apparati pubblici”.

Si tratta di due concezioni della sussidiarietà figlie di due diverse idee di strutturazione del sistema politico, ma in realtà, come vedremo, ha poco significato il mantenere in vita la dialettica fra questi due punti di vista: sebbene buona parte del dibattito sulla sussidiarietà abbia avuto come oggetto proprio la contrapposizione fra le prospettive verticali ed orizzontali si può affermare (e lo vedremo più oltre) che la sussidiarietà così come è stata concepita le incorpora entrambe.

PERCHE’ LA SUSSIDIARIETA’

Per esplorare le modalità e le implicazioni del percorso verso la sussidiarietà, occorre sciogliere preliminarmente alcuni nodi.

Il primo di questi si potrebbe sintetizzare nella domanda: perché la sussidiarietà?, quali sono gli argomenti a favore di questa scelta, quali le aspettative, quali gli obbiettivi che si vuole perseguire?

Per affrontare questo nodo occorre innanzi tutto rendersi conto delle ragioni per le quali la Chiesa è giunta all’enunciazione di questo principio, delle basi dottrinali e pastorali della sussidiarietà, delle finalità con le quali è stata concepita originariamente.

A questo fine è necessario fare riferimento alla configurazione che andavano assumendo nella prima parte del novecento gli assetti ideologici dominanti.

Vi erano da un lato le tendenze liberiste, radicate nel giuspositivismo, che propugnavano il generale arretramento dell’azione statale e l’affidamento a dinamiche contrattualistiche svincolate da regole politiche delle funzioni non più presidiate dalle istituzioni statali. In luogo dello Stato doveva dunque intervenire il mercato, in luogo della collettività l’individuo.

D’altro canto le idee collettiviste, figlie di una concezione affatto diversa dell’uomo e di diverse prospettive culturali, vedevano nell’allargamento dell’azione statale l’obbiettivo da perseguire, fino in qualche caso a superare il confine del totalitarismo, cioè dello Stato che occupa e presidia tutti gli spazi della vita delle persone, compresi quelli più privati.

L’una e l’altra prospettiva riposano sulla contrapposizione dialettica fra individuo e Stato, negando di fatto diritto di cittadinanza a tutte quelle istituzioni intermedie (Partiti, organizzazioni sociali ecc.) che si interpongono fra i due poli di questo circuito.

La Chiesa ha inteso prendere le distanze tanto dall’una quanto dall’altra prospettiva, sia sul piano antropologico che su quello sociologico, promuovendo di fatto una diversa concezione della persona, portatrice di diritti naturali che preesistono allo Stato ed al tempo stesso alla collettività civile, rivelatrice in sé di un disegno che al tempo stesso la trascende e la nobilita ponendola su un piano superiore (si potrebbe dire: “antecedente”) rispetto alle istituzioni..

Il principio personalista, vero pilastro della dottrina sociale della Chiesa, è alla base di tutta questa costruzione.

Come si ricorderà esso ha costituito il principale contributo di matrice cattolica al processo costituente italiano, e la nostra costituzione rappresenta un ammirevole sintesi fra prospettiva personalista, posizioni “lavoriste” e istanze di carattere Liberale.

Proprio nei principi fondamentali della nostra Carta si afferma “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.”[3]

In effetti riconoscere che nelle formazioni sociali si “svolge la personalità” degli individui è un passo essenziale per individuare gli “attori” coinvolti nella dinamica della sussidiarietà.

Vengono qui chiamati in causa tutti quei corpi intermedi che si frappongono fra individui e stato, che in qualche modo mutuano la relazione fra queste due polarità dell’obbligazione politica e nei quali si svolge tanta parte della partecipazione, dell’impegno, del contributo delle persone alla società civile.

La fonte della tutela costituzionale sta dunque nel fatto che la persona umana ha nei corpi intermedi una delle principali risorse per esprimersi nella società civile e politica, e discende direttamente dall’accoglimento del principio secondo il quale la persona (e non lo stato) è il fine dell’azione pubblica.

Questo porta inevitabilmente a riconoscere che non si può parlare di sussidiarietà senza parlare di sussidiarietà orizzontale: proprio la tutela della persona nelle sue espressioni individuali e aggregate esige il sostegno e la promozione dell’attività pubblica gestita, dove possibile, per mezzo di queste aggregazioni intermedie.

Escluderle dalla gestione delle attività pubbliche significherebbe esautorare le persone a favore delle istituzioni pubbliche, allontanandosi di fatto dai cittadini anziché avvicinarsi loro.

Si può dunque considerare l’idea di sussidiarietà solo verticale come una sorta di contraddizione in termini.

Ma perché dunque non parlare di sussidiarietà solo orizzontale?, quali argomenti, quali ragioni sostengono l’idea di sussidiarietà verticale?

Non mi dilungo sulla questione, limitandomi a ricordare che esistono funzioni di grandissima rilevanza sociale che richiedono, per essere svolte, l’azione delle istituzioni pubbliche: ogni volta che la ricerca del bene comune deve prevalere o che questo criterio deve riorientare o controllare l’azione sociale, occorre tornare al pubblico, alla Politica con la “P” maiuscola.

E infatti probabile che i corpi intermedi non riescano ad intercettare, nella maggior parte dei casi, la ricerca del “bene comune” in senso lato, finendo per ricadere sul perseguimento di interessi particolari o in una concezione del progresso civile e politico condiviso da una parte (ancorché maggioritaria) della popolazione.

Il corretto funzionamento della democrazia si basa sul fatto che gli scenari e gli obbiettivi effettivamente perseguiti dall’azione pubblica sono il risultato di un’interazione, di una dialettica fra istanze diversificate, fra prospettive non coincidenti, fra differenti piattaforme culturali. Lo spazio di questo confronto, strutturato in modo da prevenire e correggere distorsioni e malfunzionamenti, è quello delle istituzioni pubbliche. Rette da regole capaci di prevenire i rischi di prevaricazione di un punto di vista sull’altro, le derive autoritarie, le cadute di legittimità, le istituzioni democratiche costruiscono ogni giorno un equilibrio dinamico fra le diverse anime e le diverse culture presenti nella società, perseguendo al prezzo della fatica del confronto e della ricerca di sempre nuovi compromessi, un bene che sia davvero “comune”.

Esiste dunque una linea d’azione, un’attività civile che non può non dispiegarsi lungo questo percorso, che va dall’individuo alle istituzioni pubbliche più piccole fino allo Stato e, per noi, alle strutture sovranazionali Europee.

Ogniqualvolta occorre presidiare l’azione politica, il funzionamento della democrazia, occorre ricorrere anche alla dimensione verticale della sussidiarietà, riorientando in questo modo lo sviluppo delle attività pubbliche in modo da preservare il corretto indirizzamento della ricerca del bene comune.

COSTRUIRE LA SUSSIDIARIETA’

Una volta stabilito cos’è la sussidiarietà e perché è importante cercare di introdurre nell’ordinamento questo principio, occorre porsi il problema del percorso, della strategia da implementare per ottenere questo risultato.

Dovrebbe infatti essere chiaro per tutti che non è sufficiente proclamare solennemente l’adozione del principio di sussidiarietà, o inserirlo all’interno dei testi normativi, per sviluppare questa nuova dinamica nella gestione delle funzioni di interesse pubblico.

Non è in queste righe che verranno proposte ricette: tutto sommato non credo sia neanche possibile costruire a priori un progetto, un percorso per “costruire” la sussidiarietà.

Alla piena applicazione di questo principio si può giungere per strade diverse, a seconda delle condizioni e della cultura sociale in cui si opera, e tocca all’attività Politica (con la “P” maiuscola) cercare di volta in volta la via più efficace nelle contingenze storiche in cui ci si trova.

Inoltre, poiché questo obbiettivo comporta modifiche sostanziali tanto nell’ordinamento quanto nella cultura politica di una società, occorre mettere in conto un percorso di lunga durata. Passare da un sistema il cui equilibrio si gioca nel continuum fra statalismo e liberismo ad una piena applicazione della sussidiarietà rappresenta un progresso di lungo periodo, un cammino del quale, proprio per la grande distanza da percorrere non è possibile pianificare a priori i dettagli.

Occorre però fare alcune sottolineature, indicare alcune attenzioni, alcuni punti dai quali non si può prescindere se si vuole pervenire ad una sussidiarietà autentica, efficace e non patologica.

Per comodità espositiva la riflessione che segue verrà articolata in percorsi per la sussidiarietà orizzontale e per quella verticale. Dalla prima parte di questo testo dovrebbe essere comunque chiaro come i due aspetti sono intrinsecamente legati, e come in realtà lavorare per l’una significa costruire anche l’altra.

A proposito della sussidiarietà orizzontale occorre riaffermare la scarsa rilevanza del semplice riconoscimento formale del ruolo delle istituzioni della società civile.

Non basta approvare leggi nelle quali è assegnato un qualche ruolo ai privati, o enunciato esplicitamente il principio di sussidiarietà.

Si tratta di costruire una nuova modalità di mettersi in relazione fra istituzioni pubbliche e private, e questo comporta la presenza di attori idonei.

Per quanto riguarda le istituzioni pubbliche, è necessario sviluppare una nuova mentalità all’interno degli apparati: esistono condizionamenti culturali, preconcetti, limiti personali difficili da superare. Il problema del rinnovamento culturale della dirigenza pubblica riemerge ogniqualvolta si cerca di introdurre riforme di ogni genere ed è illusorio pensare che sia facile o veloce da superare.

Non si può neanche pensare che si possa correttamente implementare qualsiasi politica senza la collaborazione di questi apparati, che controllano di fatto gran parte dell’applicazione delle indicazioni provenienti dal livello politico al punto da riuscire talvolta a sviarne gli orientamenti.

Dalla fine degli anni ’80 ha preso l’avvio un percorso lungo ed accidentato di rinnovamento che, pur senza introdurre dinamiche da “spoil system”[4], è orientato all’adozione di nuovi criteri di responsabilizzazione dei dirigenti in ordine all’efficacia dell’azione amministrativa ed all’introduzione di rapporti di lavoro ispirati a criteri “privatistici”. Le nuove generazioni di dirigenti vanno maturando nuove mentalità che, pure senza garantire l’aderenza assoluta dell’azione pubblica agli orientamenti politici emergenti, sembrano andare anche in questa direzione.

Ma l’elemento essenziale da sottolineare non è da individuare tanto sul versante pubblico, quanto piuttosto su quello delle istituzioni private che con questo dovranno entrare in relazione.

Occorre infatti che esistano nella società civile quei “corpi intermedi” di cui si parlava più sopra, ed occorre che siano in grado di mettersi in relazione con gli apparati pubblici ad ogni livello: circoscrizionale, comunale, provinciale, regionale, statale, sovrastatale.

Per evitare che la relazione pubblico / privato si risolva da un lato in un’azione di fatto gestita dalle istituzioni pubbliche per mezzo di risorse private o dall’altro in una gestione privata svincolata da ogni controllo politico, occorre che ad ogni livello della piramide amministrativa sia possibile individuare dirimpettai all’interno della società civile che dispongano delle risorse, della cultura, della struttura adatta per evitare di squilibrare la situazione in direzione di uno statalismo o di una pseudo anarchia nascosti dietro la foglia di fico di una sussidiarietà solo formale.

Se si analizza la situazione attuale della società italiana non sarà difficile rendersi conto che esistono parecchi “livelli” scoperti: la propensione all’associazionismo degli italiani è notoriamente scarsa, specie in alcune zone del paese, e poche organizzazioni civili sono in grado di mettersi in relazione, ad esempio, con le strutture statali o con quelle regionali.

A livello più locale le cose non vanno molto meglio, perché sul piano culturale molte organizzazioni non riescono ad emanciparsi da tendenze autoreferenziali e ad abbracciare il criterio della sussidiarietà in modo costruttivo.

Suscitare nella società civile la crescita e la maturazione di corpi intermedi adatti per la sussidiarietà è una responsabilità delle istituzioni politiche, della “Politica” in senso lato.

Si potrebbe anzi dire che proprio in questo si esplica una prima applicazione della sussidiarietà: se la società civile non riesce da sola a produrre istituzioni private adatte è il sistema pubblico che deve intervenire con politiche che permettano una maturazione strutturale, finanziaria, culturale di queste organizzazioni.

Sul piano verticale le cose non stanno molto diversamente: il problema è sempre quello di giungere alla costruzione di attori capaci di agire funzionalmente al risultato che si vuole conseguire.

Nel caso della sussidiarietà verticale non è tanto una questione di relazione fra istituzioni, che può essere bene affrontato e gestito sul piano normativo, quanto del miglioramento dell’efficacia delle dinamiche democratiche che si svolgono all’interno dei corpi politici di ogni livello.

Si è sottolineato più sopra il valore dell’attività delle istituzioni politiche in quanto regolate da meccanismi democratici che sono i soli a poter assicurare il mantenimento di difficili equilibri dinamici fra istanze sociali destinate altrimenti ad entrare in conflitto fra loro, generando tensioni non facilmente governabili.

In questa prospettiva occorre dunque mettere in campo apparati pubblici che siano animati da questa “Politica” nel senso più nobile del termine, capace di alimentare il confronto dialettico permanente fra esigenze presenti nella società destinate a contrapporsi le une alle altre e tuttavia pienamente legittime. Allo stesso tempo occorre porre in una relazione di sussidiarietà verticale questi apparati per favorire la promozione del principio della centralità della persona (e quindi della vicinanza alle persone).

Questi due risultati possono essere conseguiti solo alla condizione che, negli apparati pubblici, siano ben funzionanti, efficaci, consolidate le dinamiche democratiche.

Ogni volta che l’arena politica, ad ogni livello, si propone come spazio di gestione del potere, come cristallizzazione di flussi di influenza, gestione di portafogli di cariche e sistemi territoriali di autorità, strategia di manipolazione del consenso, ci si allontana da questo risultato.

Quando invece la politica diventa il luogo della partecipazione, del confronto civile aperto e trasparente, dell’esercizio del controllo democratico sulle istituzioni, ci si sta movendo sulla strada giusta per giungere ad una sussidiarietà verticale in piena salute.

Non è difficile capire come queste due prospettive della politica costituiscano in realtà due estremi, due facce della medaglia che non si trovano mai, nella realtà, padrone assolute del campo: compito di chi mira ad un sistema democratico maturo, ambiente necessario per la sussidiarietà, è di cercare di far muovere la società nella direzione della partecipazione, allontanandola gradualmente dal polo della democrazia fasulla.

Si tratta di un compito particolarmente difficile e molto attuale in questo tempo, nel quale la crisi dei partiti politici tradizionali ha privato la società di quello che era lo strumento più tipico di organizzazione della partecipazione.

Tuttavia, sebbene non credo si possano indicare vie d’uscita sicure da questa situazione, alcune politiche per favorire un aumento della propensione alla partecipazione politica degli italiani possono essere tentate.

Fra le molte possibili cito quella della gestione degli spazi civici: la configurazione delle nostre città l’esistenza di spazi, tempi, luoghi in cui esercitare la vita civile è un problema aperto, che investe molteplici aspetti alcuni dei quali (ad esempio quello della sicurezza), sono fortemente avvertiti dalla cittadinanza come vere urgenze politiche.

La ricerca[5] ha ormai messo in luce la relazione fra spazi civici e vitalità sociale: in questa direzione possono essere trovate non poche risorse per rilanciare la partecipazione politica.

Poiché la gestione degli spazi civici compete prima di tutto alle istituzioni locali, è proprio a questo livello che possono dunque collocarsi alcuni degli sforzi più promettenti per camminare verso la sussidiarietà: neanche a farlo apposta, proprio al livello più vicino alle persone.

Sempre a titolo esemplificativo non si può non rimarcare l’importanza della politica scolastica: la qualità della cittadinanza futura si costruisce nella gran parte nella scuola di oggi.

La scuola rappresenta il primo e più significativo rapporto dei bambini e dei ragazzi con le istituzioni pubbliche: sulla qualità di questo rapporto si gioca la capacità di mettersi in relazione, da adulti, con gli apparati amministrativi e politici e di sviluppare una propensione positiva alla partecipazione sia in forma individuale che nelle aggregazioni intermedie di cui si è parlato sopra.

La possibilità di una partecipazione diffusa, di un consenso non facilmente manipolabile, dello sviluppo di scelte di opinione in luogo di dinamiche di appartenenza o di scambio, ha il suo fondamento in un processo di socializzazione alla vita politica che si svolge in gran parte all’interno della scuola.

Proprio per questo preoccupa l’assenza, nei progetti di riforma attualmente in corso di elaborazione e di applicazione, di qualsiasi accenno ai fini politici generali ai quali essa si deve orientare. Non si dice a cosa in ultima analisi deve servire la scuola italiana, quale società civile deve concorrere a costruire, a quale idea di cittadino si ispira nel proporre esperienze formative a scolari e studenti.

Non si vuole in questo spazio entrare nel merito delle questione legate alla riforma scolastica (anche se la riflessione sulla sussidiarietà apre, ad esempio, nuove ed interessanti prospettive al discorso tanto di moda sulla parità): la sottolineatura da fare è piuttosto sul fatto che la mancata enunciazione di questi principi impedisce di fatto il dibattito ed il confronto su di essi, lasciando nelle mani di una pletora di addetti ai lavori il disegno di questi scenari, l’individuazione di obbiettivi di fondo che di fatto viene avanti senza avere la sua fonte nel processo dialettico che solo la politica potrebbe adeguatamente svolgere.

SUSSIDIARIETA’ E FEDERALISMO – NUOVE PROSPETTIVE ISTITUZIONALI

Non si può non far cenno, prima di concludere queste note alla riforma Costituzionale recentemente approvata.

Sebbene i media lo abbiano quasi fatto passare sotto silenzio si può dire che questo avvenimento rappresenta la più rilevante riforma degli ultimi decenni, maturata dopo circa vent’anni di tentativi andati a vuoto.

La transizione dal sistema centralistico Albertino allo Stato regionale del dopo guerra e al sistema quasi – federale della riforma attuale ha avuto un cammino difficile (le regioni realizzate solo venticinque anni dopo la Costituzione, la riforma della Pubblica Amministrazione maturata solo negli anni ’90 e così via) e tutto fa pensare che anche l’attuazione del nuovo dettato costituzionale non richiederà tempi brevi: tuttavia la nuova formulazione del capo V della Costituzione contiene alcuni elementi di grande innovazione, particolarmente significativi in riferimento alla riflessione sulla sussidiarietà che in queste righe viene svolta.

Per prima cosa va sottolineato che il principio di sussidiarietà trova in questo testo una sanzione formale: abbiamo visto che questo non è sufficiente per una sua effettiva applicazione, ma si può comunque dire che questo rappresenta una sorta di punto di “non ritorno” destinato a chiudere una parte del dibattito precedentemente in atto ed a spostare su altri aspetti parte delle risorse dialettiche del sistema politico.

Altro e più interessante aspetto è il modello di decentramento adottato: una sorta di “federalismo temperato” che ridisegna la relazione Stato – Autonomie all’insegna dell’equilibrio, mediato proprio dal criterio sussidiario.

In realtà si è pervenuti a questo risultato dopo una riflessione particolarmente approfondita: una Commissione Parlamentare appositamente costituita nella scorsa legislatura ha studiato a fondo le problematiche relativa al decentramento dei poteri, analizzando in particolare le esperienze maturate in Canada e in Germania. Entrambi questi paesi, ad ordinamento federale ma con diverse modalità ed assetti, hanno sperimentato criticità legate alla loro struttura istituzionale (in modo particolare la Germania all’indomani della riunificazione) e stanno attualmente riflettendo su alcuni possibili correttivi da apportare ai rispettivi modelli di federalismo.

Facendo tesoro di queste esperienze il Parlamento italiano ha potuto costruire un sistema che si pone allo stesso tempo in una linea di continuità e di innovazione rispetto a quello precedente, costituendo quello che si può definire come un momento di progresso, piuttosto che di rottura o di svolta, rispetto all’ordinamento regionale.

Per entrare maggiormente nel merito di queste affermazioni, si può portare ad esempio la questione fiscale.

La riforma prevede la devoluzione al sistema delle autonomie (principalmente alle Regioni) di una parte della funzione fiscale e la correlativa parziale emancipazione delle stesse dai trasferimenti statali.

I nodi legati ad una politica di decentramento fiscale erano già stati messi in rilievo da alcuni studi compiuti alla metà degli anni ’90: l’osservatorio fiscale di Napoli aveva ad esempio sottolineato che, per ogni 100 lire di spesa pubblica, nelle regioni del Nord – Nord/Est il drenaggio fiscale portava nelle casse erariali 180 lire, in Emilia Romagna si scendeva a 150 lire, le regioni centrali arrivavano sostanzialmente ad un pareggio e nel sud si finiva regolarmente in passivo.

Inoltre gli apparati amministrativi di molte regioni non sarebbero in grado di gestire la funzione di prelievo fiscale garantendo una performance a livello delle più collaudate strutture statali, con riguardo ad esempio alla prevenzione e repressione dell’evasione e dell’elusione, alla capillarità del prelievo, alla tempestività degli interventi e degli adempimenti politici e burocratici.

Ecco dunque un banco di prova per l’applicazione del principio di sussidiarietà: non si tratta di decidere a chi assegnare la funzione, ma di disegnare un meccanismo per mezzo del quale l’attività relativa alla finanza locale sia per così dire “spalmata” verticalmente su più istituzioni con la maggiore accentuazione verso il basso che sia compatibile con un efficace svolgimento del servizio.

L’intervento centrale accanto alle autonomie locali non si dovrà dunque limitare all’integrazione delle finanze non drenabili sul territorio, ma dovrà comprendere anche l’affiancamento degli uffici locali nello svolgimento delle funzioni impositive e una sorta di “tutoraggio” volto alla graduale maturazione di risorse tecniche in vista di una sempre maggiore emancipazione degli enti locali dall’assistenza centrale.

D’altro canto dovrà essere presidiata dallo stato la coerenza delle politiche fiscali locali con i principi generali stabiliti a livello centrale e comunitario, ed il perseguimento di obbiettivi di fondo condivisi riguardo alla buona amministrazione ed alla trasparenza dell’attività finanziaria pubblica.

Un federalismo “integrale” avrebbe reso più difficile la costruzione di una relazione Stato / autonomie funzionale ad un disegno di questo genere.

Il merito della riforma recentemente approvata sta proprio nell’aver ceduto alla spinta federalista esistente nel paese senza tuttavia cadere nell’eccesso opposto, prevenendo lo sviluppo delle criticità legate al decentramento delle funzioni e disegnando un modello di distribuzione dell’attività amministrativa fondato sulla corretta applicazione della sussidiarietà.

Poiché la riforma riguardava il capo V della Costituzione, che è quello che disegna la distribuzione territoriale degli apparati pubblici, il passo avanti compiuto riguarda solo la sussidiarietà verticale. Il percorso intrapreso va tuttavia a mio parere nella giusta direzione, e gli sviluppi recenti possono offrire spunti ed utili riscontri anche in vista di una analoga evoluzione verso la dimensione orizzontale.

Si tratta in ogni caso di un cammino ancora tutto da percorrere, nel corso del quale sarà di basilare importanza la presenza ed il presidio costante di una società civile motivata, consapevole, capace di partecipare attivamente a questa migrazione verso un nuovo apparato politico fino ad assumere all’occorrenza l’iniziativa e a prendere il timone per eventuali aggiustamenti di rotta.