OSSERVATORIO SULLE RIFORME COSTITUZIONALI

Promosso dall’Azione Cattolica Italiana e dagli Istituti Bachelet e PaoloVI

Scheda numero 12

(da FILO DIRETTO n. 36 del 2 dicembre 1997)

IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’

La previsione del principio di sussidiarietà nell'art. 56 del Progetto di legge costituzionale predisposto dalla Commissione bicamerale sulle riforme costituzionali ha aperto un ampio dibattito sulla portata di questo principio. Esso è comunemente inteso in due accezioni: secondo la prima (sussidiarietà c.d. "orizzontale") esso richiede che lo Stato intervenga solo laddove i privati e le formazioni sociali non siano in grado di raggiungere un determinato obiettivo; per la seconda (sussidiarietà c.d. "verticale") esso postula che l'intervento pubblico sia affidato anzitutto al livello di governo più vicino al cittadino (di solito il Comune) e solo in via "sussidiaria" a livello di governo superiore (la Provincia, la Regione, lo Stato, le organizzazioni sovranazionali).

La sussidiarietà nella dottrina sociale della Chiesa

Il principio di sussidiarietà - inteso, anzitutto in senso "orizzontale" - è uno dei tradizionali cardini della dottrina sociale della Chiesa, intendendo con quest'ultima espressione il magistero di diversi Pontefici attorno alla "questione sociale". Nella sua ormai classica formulazione, contenuta nel paragrafo 35 dell'enciclica Quadragesimo anno (1931) di Pio XI - che riprende spunti già contenuti nella Rerum novarum di Leone XIII -, il principio di sussidiarietà è così espresso:
"Così come è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l'operosità propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere a una maggiore e a una più alta società ciò che può essere fatto dalle comunità minori e inferiori".

Risulta sin da questa prima lettura che la funzione specifica del principio di sussidiarietà è quella di stabilire un criterio che consenta di distribuire le funzioni che appartengono alla società, nei suoi vari livelli ed articolazioni. Il principio sembrerebbe esigere che nessun gruppo o formazione sociale possa pretendere di esercitare funzioni che possono essere svolte dagli individui o da gruppi sociali minori; allo stesso modo, il gruppo sociale superiore deve intervenire laddove gli individui o le altre formazioni sociali si rivelino incapaci di assolvere a quelle stesse funzioni. Il livello politico, che è poi quello più sintetico (poiché ha di mira il perseguimento diretto o indiretto della generalità dei fini umani), avrebbe dunque un ambito di azione limitato, dovendo per lo più favorire l'iniziativa dei livelli inferiori, stimolandola o coordinandola, e solo eccezionalmente e per compiti limitati sostituirsi ad essa. Il concetto, forse oscuro, risulterà più chiaro se calato in un esempio: lo Stato, secondo il principio di sussidiarietà, non dovrebbe sostituirsi ai compiti della famiglia, bensì intervenire direttamente solo laddove la famiglia si riveli incapace di assolvere, da sola, alle proprie specifiche funzioni.

Se questo è il significato immediato del principio di sussidiarietà, occorre subito aggiungere che la sua formulazione contenuta nella Quadragesimo anno non è in alcun modo compiacente verso il pur diffuso antistatalismo, in nome del quale oggi è sbandierato. Anzi, nella stessa enciclica, si afferma l'esistenza di un ordine gerarchico tra le varie formazioni sociali, in cui lo Stato detiene la posizione di "autorità suprema" e le "associazioni minori ed inferiori" si occupano del "disbrigo degli affari e delle cure di minor momento", da cui lo Stato sarebbe solo distratto e impedito di "eseguire con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a lui solo spettano, perché esso solo può compierle; di direzione cioè, di vigilanza, di incitamento, di repressione, a seconda dei casi e delle necessità".

In questa visione gerarchica delle funzioni sociali, lo Stato è la società più complessa e sintetica, che abbraccia e coordina tutte le altre, e per questo gli sono attribuite delle funzioni più alte cui deve principalmente dedicarsi. Le funzioni minori vengono, invece lasciate alle associazioni "minori ed inferiori" e lo Stato può avocarle a sé solo qualora esse non riescano a svolgerle adeguatamente. La distinzione delle competenze e dèlle funzioni avviene allora secondo linee verticali e gerarchiche, perché gerarchizzata e finalizzata è la visione complessiva dell'ordine sociale che la Chiesa difendeva e tuttora difende. Ancora nel 1991, infatti, nella Centesimus annus, Giovanni Paolo Il ricordava che "una società di ordine superiore non deve intervenire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune". Il principio ordinatore e, insieme, il criterio di ripartizione gerarchico delle competenze si riassume dunque nel concetto di bene comune, alla luce del quale le diverse funzioni sociali vanno soppesate e distribuite. Il bene comune consiste nella predisposizione delle condizioni personali e sociali, materiali e spirituali, che consentono all'uomo di raggiungere il perfezionamento della propria personalità. Per usare le parole di Pio XI (Divini illius magistri) , il bene comune consiste "nella pace e sicurezza, onde le famiglie e i singoli cittadini godano nell'esercizio di tale diritto, e insieme nel maggior benessere spirituale e materiale che sia possibile nella vita presente, mediante l'unione e il coordinamento dell'opera di tutti".

La rivendicazione da parte degli individui o dei gruppi sociali minori di alcune funzioni sociali come proprie assume dunque i caratteri di un diritto, ma principalmente di una responsabilità verso la società nel suo complesso ed il suo progetto di convivenza. Sicché la violazione principale del principio di sussidiarietà è proprio quella compiuta da quelle società minori che svolgano le funzioni ad esse proprie senza riferimento a quell'idea di giustizia complessiva e perciò stesso politica che si esprime nel bene comune. In questi casi, di fronte all'irresponsabilità di individui e società parziali, lo Stato, quale societas perfecta, può e, anzi, deve intervenire, affinché la finalità etica complessiva di crescita dell'uomo non risulti pregiudicata dall'inerzia altrui. Lo Stato è insomma un mezzo necessario al servizio della persona umana, poiché controlla ed ordina le attività individuali e sociali per farle convergere armonicamente al bene comune.

Sussidiarietà e libero mercato

Appare allora del tutto fuorviante valersi di quel principio per invocare la legittimazione dell'assetto spontaneo della società e la conseguente automatica trasposizione in chiave liberistico-economicistica del principio di sussidiarietà. Per convincersene, basta avere la pazienza di proseguire la lettura della Quadragesimo anno ancora per pochi paragrafi, laddove, papa Pio XI, ricercando un "principio direttivo dell'economia", afferma risolutamente che "il retto ordine dell'economia non può essere abbandonato alla libera concorrenza delle forze. Da questo capo anzi, come da sorgente avvelenata, sono derivati tutti gli errori della scienza economica individualistica, la quale dimenticando o ignorando che l'economia ha un suo carattere sociale, non meno che morale, ritenne che l'autorità pubblica la dovesse considerare e lasciare assolutamente libera a sé". La condanna del libero mercato non potrebbe essere più netta ed esplicita e appare storicamente giustificata se si considera che, quando l'enciclica apparve (1931 ),' erano ancora vivissime le conseguenze drammatiche della crisi economica del 1929, tipica crisi di funzionamento dei meccanismi del libero mercato.

Del resto, queste considerazioni non devono stupire, poiché il principio di sussidiarietà nella dottrina sociale cattolica è sempre stato accompagnato dai principi personalistico e solidaristico con cui crea un sistema valoriale coerente. La Chiesa intende dunque la sussidiarietà come principio di coordinamento di una società che è immaginata ancora fortemente ed eticamente coesa, non certo in senso di autonomizzazione e sconnessione dei vari sistemi in cui è articolata la società e di conseguente moltiplicazione/separazione delle etiche (cioè dei criteri di giudizio del bene e del male). In conclusione, la sussidiarietà è un principio di coordinamento orientato al bene comune, per cui si tratta di rilasciare le funzioni di crescita della persona alle istituzioni che meglio le possono coltivare.

La difficile trasposizione del principio di sussidiarietà nella società contemporanea

Non si può però negare che il discorso condotto nell'enciclica faccia riferimento ad una situazione sociale per molti aspetti diversa dalla nostra. Il diffuso relativismo etico impedisce oggi la formazione nel corpo sociale di un concetto di bene comune.
I diversi sistemi sociali tendono ad autonomizzarsi, nel senso che ciascuno tende a forgiarsi propri criteri di giudizio. L'economia, ad esempio, segue le sue regole e rifiuta intrusioni spregiativamente bollate come "moralistiche". Lo Stato stesso non è più percepito come un livello che accomuna ed abbraccia la comunità (la "casa" comune), ma come un sistema a sé stante e spesso ostile. Ad esso non è più riconosciuto il potere di coordinare i vari sistemi secondo un progetto politico; anzi, si ritiene che lo Stato, ove interviene, crea inefficienza, cioè risulta dannoso al sistema (economico o sociale) in cui decide di operare.
In questo quadro, non stupisce che il principio di sussidiarietà venga riproposto in una versione nuova e, per molti aspetti, ambigua. Ad un'idea di sussidarietà "verticale", tende così a sostituirsi un'idea di sussidiarietà "orizzontale". Il coordinamento delle funzioni sociali non segue più cioè linee verticali, culminanti nel fine del bene comune proprio della società politica, ma orizzontali, disegnando una rete priva di un centro unico di riferimento e di direzione.

Rimane da capire che ruolo riservi una simile evoluzione al livello politico, sia esso statuale o meno, posto che esso rimane privato del suo proprio fine giustificativo originario, il bene comune. In questa situazione, la politica, perdendo il suo legame con le esigenze di regolazione della società nel suo complesso, rischia di restare un involucro vuoto, un centro di potere cui non corrisponde più alcuna apprezzabile funzione. Oppure, la politica può frammentarsi, disperdendosi nei vari sistemi sociali. In questo caso, ogni sistema sociale si ritaglia un proprio potere regolatore, indipendente da un centro di riferimento.
Un ulteriore pericolo della attuale situazione è che la società civile tenda a strumentalizzare il livello politico imponendogli, tramite ricatti cui è difficile sottrarsi, le scelte di organizzazione sociale. In questo caso, il livello politico finirebbe con il registrare i rapporti di forza che si generano nella società: lo Stato sarebbe così al servizio dei poteri forti della società, a tutto danno dei deboli. Molti, anche tra i cattolici, interpretano la sussidiarietà proprio come la creazione di un livello superiore che, senza possibilità di discernimento e di correzione, semplicemente distribuisca risorse ai livelli inferiori.

Un'applicazione (imperfetta) del principio di sussidiarietà: la Comunità europea

Il principio di sussidiarietà "verticale" ha di recente conosciuto una notevole fioritura a partire dalla sua previsione, nel 1991, nel Trattato dell'Unione Europea. La suddivisione delle competenze tra i vari livelli di governo (comunale, regionale, statale, comunitario) è regolata, secondo l'art. 3B del Trattato di Maastricht sulla base di una enunciazione esplicita del principio di sussidiarietà: "Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario".

Si stabilisce una presunzione generale di competenza a favore del livello maggiormente vicino ai cittadini. A tale principio deve dunque informarsi anche l'organizzazione istituzionale e sociale dell'Unione Europea: questa è chiamata ad intervenire solo laddove determinati obiettivi non siano adeguatamente realizzabili ai livelli territoriali minori di governo.
L'enunciazione, in sé pregevole, sposta l'attenzione sulla capacità politica di determinazione degli obiettivi da perseguire, siano essi affidati agli Stati membri o all'Unione. Il riparto delle competenze, peraltro, non va considerato in modo rigido e predeterminato, ma risulta almeno in certo grado flessibile, perché dipendente dalle situazioni storiche e dalla concreta adeguatezza nello svolgimento delle proprie mansioni da parte dei vari livelli di governo. L'intervento del livello superiore nelle mansioni del livello inferiore deve infatti essere sempre finalizzato ad un migliore conseguimento degli obiettivi contenuti nel Trattato e, in base a questa precisa finalità, deve essere costantemente e concretamente misurato (sia sotto il profilo della "quantità" che sotto quello della "qualità" degli interventi).

La sussidiarietà nella Costituzione italiana e nei progetti di modifica

Le ambiguità nel modo di considerare il principio di sussidiarietà si sono inevitabilmente riflesse nel processo di revisione della Costituzione italiana. L'inclusione del principio di sussidiarietà, o meglio di una sua formulazione più esplicita, nella Carta costituzionale ha rappresentato un obiettivo dichiarato di molte forze politiche nella Commissione bicamerale. Peraltro, anche in questo caso, seppur sul principio quasi tutti si dicessero concordi, in sede di formulazione effettiva non sono mancati dissensi anche molto acuti, a testimonianza ulteriore dell'esistenza di un ormai avvenuto slittamento dal significato originario.
Poiché però la Commissione bicamerale aveva competenza solo per la revisione della seconda parte della Costituzione, vi è stato chi ha sollevato legittimi dubbi sulla liceità dell'inserimento del principio di sussidiarietà e sulla sua compatibilità con i principi che la Costituzione stessa enuncia nella sua prima parte.

Quanto alla seconda obiezione, tuttavia, non pare dubbio che nella prima parte della Costituzione sia possibile riconoscere, senza troppa fatica, la presenza di un implicito principio di sussidiarietà. L'art. 2 della Costituzione, infatti, ponendo a "pietra angolare dell'edificio politico" la persona umana, secondo la felice espressione di Giorgio La Pira, individua nello Stato e nelle varie formazioni sociali uno strumento al servizio delle esigenze di crescita della persona stessa. Ed è proprio in relazione alle esigenze di crescita della persona che la Costituzione individua le formazioni sociali e attribuisce loro competenze specifiche incomprimibili da parte delle altre articolazioni e dello Stato stesso.

I diritti della comunità familiare, della comunità religiosa, della comunità di lavoro, della comunità locale sono affermati come altrettanti limiti all'azione dello Stato, che vi può intervenire solo laddove le formazioni sociali non riescano ad adempiere efficacemente alle loro funzioni di promozione umana. Così, ad esempio, secondo l'art. 30 della Costituzione, "è dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori dal matrimonio" e lo Stato, attraverso la legge, deve intervenire solo "nei casi di incapacità dei genitori"; così ancora, "l'iniziativa economica privata è libera" (art. 41), ma "la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali"; l'organizzazione sindacale (art. 39) e partitica (art. 49) è libera, ma lo Stato può richiedere un ordinamento interno democratico. Gli esempi si potrebbero moltiplicare, ma ciò che importa è rilevare come venga riconosciuta una sfera di competenza autonoma alle diverse formazioni sociali e come lo Stato possa intervenire al solo fine di garantire la loro funzione specifica di servizio alla persona umana. Il dettato dell'art. 3, II comma, ("E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese") costituisce il suggello più evidente di una tale organizzazione costituzionale.
Su questo quadro, di implicita ma coerente formulazione del principio di sussidiarietà, si innesta l'operato della Commissione bicamerale.
La Commissione ha fatto la scelta di esplicitare il principio di sussidiarietà, esprimendolo nell'art. 56 del Progetto. Quest'articolo ha subito delle modifiche, derivanti da un ampio dibattito che si è svolto attorno ad esso. Inizialmente era stato approvato in questa forma: "Le funzioni che non possono essere più adeguatamente svolte dalla autonomia dei privati sono ripartite tra le Comunità locali, organizzate in Comuni e Province, le Regioni e lo Stato, in base al principio di sussidiarietà e di differenziazione, nel rispetto delle autonomie funzionali, riconosciute dalla legge...". Al termine della discussione in Bicamerale l'art. 56 si presenta così modificato: "Nel rispetto delle attività che possono essere adeguatamente svolte dall'autonoma iniziativa dei cittadini, anche attraverso le formazioni sociali, le funzioni pubbliche sono attribuite ai Comuni, Province, Regioni e allo Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà e differenziazione...".

 Il testo finale, analizzato soprattutto alla luce delle modifiche introdotte nel passaggio dalla prima alla seconda versione, sembra sottolineare tre concetti principali:

a) si riconosce alle pubbliche istituzioni un ruolo principale e funzioni proprie. Si abbandona così la tendenza liberistica mirante a confinare l'azione dei pubblici poteri in uno spazio di marginalità;

b) si sottolinea il limite dell'azione dei pubblici poteri, che consiste nelle attività che possono essere svolte adeguatamente dai cittadini e dalle formazioni sociali. Riteniamo positivo il passaggio dal concetto di "privati" a quello di "cittadini", che sembra più coerente con la visione personalistica che pervade la nostra Costituzione; così come positivo è il richiamo alle formazioni sociali, cui fa riferimento anche l'art. 2 dell'attuale Costituzione;

c) si sottolinea che pubblico non coincide con statale, poiché anzi i principi di sussidiarietà e di differenziazione impongono di dare prevalenza all'attività degli enti più prossimi ai cittadini stessi;

d) si stabilisce - riguardo al profilo verticale del principio di sussidiarietà - una preferenza generale per i livelli di governo più vicini ai cittadini, che si traduce, nello stesso progetto della Commissione D'Alema, nella definizione del Comune come ente a competenza amministrativa generale. L'Amministrazione, secondo questo modello, sarà in futuro anzitutto comunale.
Alla fine, sembra dunque, limitatamente al caso qui analizzato, essere prevalso l'orientamento più fedele allo spirito originario della Costituzione e dello stesso principio di sussidiarietà, ma le forti polemiche scaturite dall'approvazione di questo articolo evidenziano la presenza, nel Paese e tra le forze politiche, di forti settori che tendono ormai a confondere sussidiarietà con lo spontaneismo o con un ultraliberismo che rinuncia a dotarsi di criteri di giudizio.

Il decisivo fondamento personalistico della sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà in ogni caso può reggersi solo su un presupposto antropologico personalistico e non individualistico, che veda cioè nell'uomo una persona, costitutivamente aperta agli altri uomini e naturalmente incline ad una relazionalità solidale, e non un individuo che insegue la mortale illusione dell'autosufficienza. Solo se il fondamento dei diversi gruppi sociali è personalistico, abbiamo la garanzia che l'istinto sociale culminerà irresistibilmente nel livello politico e riuscirà a creare le forme storicamente più idonee con cui organizzarlo. Se il fondamento è individualistico non abbiamo alcuna garanzia (o speranza) di approdare ad un livello politico svolgente funzioni sussidiarie.

Ma se decisivo è il livello antropologico, una grande speranza ed insieme una grande inquietudine avvolgono il destino dell'uomo. Se l'uomo è strutturalmente persona, allora, benché oggi sembri allontanarsene, la società umana tenderà sempre a conservare l'istanza politica come livello chiamato a ricomporre squilibri ed ingiustizie.

E allora l'inquietudine individualistica dell'uomo contemporaneo potrà essere solo l'effetto temporaneo di un faticoso e doloroso parto, al termine del quale la società umana riuscirà a costruire nuove forme del politico, rispetto alle quali, a ragione, potrà parlarsi di sussidiarietà.

Indicazioni bibliografiche

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